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汶川地震后灾害治理的十年演进:四川经验与中国模式

时间:2018-05-10 16:24:37    来源:新华网    

“2013年度中国企业公民论坛暨第10届中国最佳企业公民颁奖典礼”于12月4日在北京举行。上图为北京师范大学社会发展与公共政策学院副院长张强。(图片来源:新浪财经 梁斌 摄)

撰文/张强

北京师范大学风险治理创新研究中心主任

今天非常荣幸再次来到山川秀美的北川,让我们有机会重温作为新老北川人的时空交汇。在这里,既要在新北川共同回顾一些难忘的时光,也要共同规划、共同展望北川、汶川震区乃至中国的防灾减灾救灾未来。

汶川震后十年的回望,怎么样去构建中国的应急管理体系是一个很重要的议题。作为参与者,我们今天既是回望自身,也是回望来自全世界千千万万的人共同参与的一场“战斗”。十年前,我们第一时间成立了“汶川地震应对政策专家行动组(WET)”,今天和李京老师一起回到现场,一切恍惚历历在目。回望十年,我们改变了什么?也许我们的容颜在改变,北川的容颜是越来越漂亮的,北川越来越人杰地灵。

“汶川地震”后十年的两大思考尺度

开始回望十年痕迹的时候,首先需要明确究竟会有哪些思考的尺度。

第一个尺度关乎时空。其实今天在这里谈北川,其实谈的不仅仅是北川,不仅仅是北川这个县域,而是谈中国,谈的是全球。这里只是全球灾害风险管理的局部折射。如果从全球的尺度来看,众所周知,灾害风险治理是全球治理的重大挑战之一。人类发展到哪里了呢?如果看人类的知识的发展,近期我们团队在分析近百年来全球关于地震研究的 SCI/SSCI,你可以看到作为一个知识领域,全球地震科学研究规模一直在急剧发展。这说明什么?与地震风险战斗还会是一个长期的重要任务。在发展中,我们也看到不同国家的趋势。可以明确的是,2008年是中国地震科学研究一个重要的节点,由此开始进入快速增长阶段。

第二个尺度关乎制度。2015年第三次联合国世界减灾大会推出的《2015-2030年仙台减灾框架》的要点就是政企社学研多元部门的治理协同,这是全球在第二次减灾大会后的十年应对中总结的一个很重要的经验。值得介绍的是,这次大会期间,也是我们中国社会组织第一次组团去了仙台现场。在这样一个全球反思中,我们中国也在行动。这个行动其实是汶川地震后十年的重要观察背景。

“汶川地震” 是中国应急管理体系的重要节点

有同事问我,其实2008年汶川地震应对到底意味着什么?大家可以看到这是中国应急管理体系的重要节点,更为重要的是,汶川震后这十年不仅仅是中国应急管理的一个重要历程,还是中国公共治理,也就是我们讲的国家治理能力完善的十年。灾害是折射人类社会日常生活的一面镜子,应对灾害的每一个举动及其后果都源于常态下的治理积淀。

对于中国应急管理历程,我们研究团队对新中国灾害治理相关的法律法规政策进行整理,经过社会网络分析的结果来看,可以较为清晰地看出四个阶段性的制度演进:第一个阶段是1949-1978年,这一阶段的特点是“强调农业保障的生产救灾”;第二个阶段是1979-2003年,随着中国改革开放大幕拉开,呈现出“经济为先的灾害管理”特征;第三个阶段是2004-2008年,SARS之后开启了中国应急管理体系建设,这一阶段的特征是“突出政府能力的应急管理”;第四个阶段是2009年至今,汶川地震之后全面进入了社会力量多元参与的灾害治理阶段,2015年民政部出台了社会力量参与救灾的意见(《支持引导社会力量参与救灾工作的指导意见》)。

2016年底,党中央、国务院出台了《关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》。当然,今年的应急管理部成立也会是值得高度关注的节点。

从制度变迁的角度来看,我国应急管理预案、体制、机制和能力在汶川地震后十年有了跨越式的进展。关于应急预案,过去是“挂在墙上,写在纸上”,现在我们是“放在心上、练在日常”,我们不是演着练,而是我们在真实的情境里面练。关于应急管理体制,过去是集中式,是动员型的,现在演进到参与式,而且是赋能型的(enabling),这个词是中国治理体制演进的一个重要特征。

关于应急管理机制,我们过去关心政府部门的结构化和功能性,今天我们在走向精细化,而且强调是情境式应对驱动。这其实是我们在机制上一个重大的转型。关于应急管理能力,过去我们的讨论很关注以城市为中心来部署,要有高的移动能力,要有高科技(high—tech)。可是汶川地震给我们的启示,就是要以社区为基础,在你的身边,我们需要的不仅仅高科技,还要接地气、能够配合第一响应人的低科技(low—tech)。

这些转变对我们来说每一个字都很重要,因为它不仅仅是我刚才讲的体制机制和能力,其实背后还有什么?还有发展理念,因为我们真的需要从一个应灾走向一个防减救全过程、安全与发展有机融合的理念。这对于我们来说,其实是我们在汶川这场“战斗”中宝贵的经验和教训。

应对灾害的“危”与“机”

作为一个公共管理的研究者,我特别想说,一定要理解灾害的多元意义。中国的文字很有解释力,我们讲挑战,讲危机。危机它的“危”在哪里?它有可能带来的是生态破坏、经济损失和社会影响。对于我们来说,“机”是什么呢?一是灾害应对带来了一个多元主体合作的信任场域。为什么这么说?因为在这些地震灾害面前,多元主体的目标只有一个,也就能建立一个完全可以有相同共识基础的信任空间,所以才可以跨界拥抱。不要论英雄出身何处,我们都可以为了一个目的、一个使命;第二,灾害应对带来了一个双轴创新的实验空间。十年的灾后重建遭遇了很多的挑战,这些挑战不仅需要科技创新,还需要社会创新,以及两轴创新的凝聚融合。我们改变的不仅仅是我们的科技装备,改变的是我们的软性思维,改变的还有我们的发展理念和社会治理机制。在这个基础上,灾害应对带来的第三个“机”就是社会发展的重构机遇,是寻求发展路径、目标愿景、参与范式上的系统重塑。这也是为什么我们能够从汶川重建到芦山地震重建去探寻一个新路子。

灾害应对的“四川路径”

就社会治理而言,灾害情境下面临着三个失灵:市场失灵、政府失灵以及第三部门失灵,需要有一个跨界协作(Cross-Sector Collaborations),我们需要有一个多中心治理(Polycentric systems)。在这个范式中间,你可以看见我们有很多这样不同的模式。当然我们需要提醒的是,我们今天讲的是治理并不仅仅是简单的政策合作,其实背后还有广泛、多元、深刻、多层次的政社合作、社社合作和社企合作以及三元互动。

在汶川地震后十年,我们的社会力量参与呈现了很多的新特征,专业化、组织化、协同性,还有我们开始不仅仅扎根国内,还开始携手走向国际,走向“一带一路”国家,走向南南合作。在这个过程中间,如果我们焦点聚焦在四川,有几场特别重要的“战斗”值得总结。在同一个地区,在一个同样的制度空间中,我们共同经历了2008年汶川地震、2013年芦山地震和2017年九寨沟地震等三场挑战。从这三场应对来看,我们可以看到应对模式的变迁,也就构建了宝贵的“四川路径”。

变迁之一就是政社企合作从制度化到生态化的演进。在汶川地震期间,涌现了“遵道模式”(编注:“5・12”汶川特大地震发生以后,来自各处的企业、NGO与个人志愿者,一起在绵竹市遵道镇建立了“遵道志愿者协调办公室”,并在抗震救灾期间开展了有序、有效的志愿服务,这一工作模式创造了地方党政和民间组织合作救灾的新模式)等基层政社合作试点,也出现了“5.12中心”等社会组织的平台化雏形。在芦山地震期间,出现了中国救灾史上第一个党政建立的社会组织和志愿者服务中心,建立了系统化、窗口化、网格化的灾区社会管理服务网络。2017年九寨沟地震之后,政社、社社合作实现了生态性的有机融合,开始建立“一中心多站点”的从后方到前线一体化、层级式协调服务体系。

变迁之二是社会力量的应对从专业化向精细化演进。汶川地震的紧急救援中,各类社会组织以及志愿者潮水般涌向灾区现场,给灾区人民带来了极大的鼓舞,但也暴露出救灾工作专业能力储备不足等问题。除了一些专业的国际社会组织之外,大部分组织缺乏对灾害的科学认知,没有配备专业救援人员和设备,无法迅速开展灾情评估。在汶川地震之后,很多组织不仅把灾害应对作为组织的发展宗旨,并着力进行相关力量的培养,以壹基金救援联盟和红十字蓝天救援队为典型。这些民间救援力量不仅有卫星电话、对讲机等现代化装备,参与队员也都接受了专业化的救援技术培训。芦山地震发生后,壹基金救援联盟本地队伍两个小时左右即整装出发,蓝天救援队本地队伍三小时左右出发。灾后重建中,社会组织参与更是注重了与灾区需求相适应的专业性发展。2017年九寨沟地震之后,根据灾害应急响应需求,建立引导社会力量参与救灾的精细化规范流程。协调中心建立统一的信息发布与协调机制,发挥微博、微信公众号的宣传作用,第一时间向社会大众公布社会力量救灾信息,倡导以灾区需求为导向,建立社会组织与志愿者动态信息收集渠道,发布“九寨沟8.8地震社会组织信息登记表”,收集一系列精细化信息,以便第一时间了解各组织的专长等情况,为高效快速投入救援工作做好保障。同时,经指挥部授权,通过报备审核发放灾区前线通行证,为实现社会力量参与全过程管理奠定了重要基础。按照前方协调人员反馈,社会力量参与不再是“一窝蜂而上、早来早抢”,一定程度上实现了根据灾区需求有序进入和退出、实地服务和外围备勤(后方报备登记了219家机构和4332名志愿者)相结合的工作局面。

变迁之三是社会力量的应对从注重效率到效率与风险兼顾的演进。汶川地震期间,中国还没有出现微博、微信等自媒体工具,受众与社会组织获取信息的方式主要是通过官方媒体,社会力量获取的信息以碎片化的形式存在。于是人们关注的就是社会力量的作用。芦山地震发生的2013年,救灾地图、救灾信号弹等社会参与的新媒体技术、以微信为代表的应对群落(成都公益圈、环保雅安、雅安灾情分享交流会等微信群)使得芦山地震后社会组织应对效率有了显著的提升。2017年九寨沟地震之后,社会力量的应对不仅是注重效率更加注重有效的安全保障、风险管理机制:一方面,提供免费的人生意外保险;另一方面,协调中心充分利用微信群等社交平台与后方中慈联、基金会救灾协调会、中灾协救援专业委员会等平台型机构建立实时的协调机制,对参与的队伍进行动态的甄别管理,较好地建立了灾区社会力量参与的风险管理机制。

灾害应对“四川经验”的形成

为什么汶川地震十年来四川地区社会力量参与灾害应对的体系呈现出如此新局面?究竟是什么因素在推动四川经验的形成?

首先,国家灾害风险管理制度的顶层设计创新为这一格局奠定了重要的治理基础。在汶川地震灾后重建阶段,国务院在2008年6月8日颁布实施了《汶川地震灾后恢复重建条例》,首次将“政府主导与社会参与相结合”作为六原则之一提出,赋予了社会组织作为社会参与的重要力量,参与灾后重建的合法地位和活动空间。芦山地震之后,党中央、国务院要求有力引导灾后恢复重建机制创新,首次提出有序推进“中央统筹指导、地方作为主体、灾区群众广泛参与”的重建模式 ,也就意味着灾后重建工作中,“四川负总责、地方为主体”。在这样的制度变化中,地方政府也相应地有了比较自主的工作空间。而且在应急救援阶段,在专家的建议之下,四川省抗震救灾指挥部也第一次正式建立社会管理服务组,设立雅安抗震救灾社会组织与志愿者服务中心统筹社会组织参与工作。随后,四川省灾后重建委继续保留这一组织架构,并于2013年7月国务院出台的《芦山地震灾后恢复重建总体规划》 明确将志愿服务体系建设及群众心理抚慰(雅安市群团组织社会服务中心体系建设)、社会工作人才培养和社会组织培育、灾区人文关怀等三个社会管理服务项目纳入了灾后重建的重要内容,为推进灾区社会管理服务长效发展奠定了坚实基础。这一系列的政策环境变迁,使得培育社会组织,推动社会治理创新成为了灾后重建场域中的重要制度要求,成为政府应对系统正式的组织性目标(the goals of the governmental response system),从而缩小了政府治理行为规范与灾后重建后的需求之间差距,也为芦山地震灾后重建中的政社合作进一步深化奠定了重要的环境基础。

其次,汶川地震后社会参与实践为制度创新积累了重要的实践经验。在汶川地震的应急救援阶段,据四川省民政厅的统计数字,“5•12 ”汶川特大地震发生后 ,全省有6000多个非营利组织直接或间接参与抗震救灾工作。有2456个非营利组织直接参与抗震救灾,以及为参与的部队和灾民提供生活服务。有 300 多个非营利组织在第一时间组织突击队深入灾区抢救生命、救治伤员、转移安置民和向灾区运送捐赠物资。 在芦山地震应对中,通过雅安抗震救灾社会组织与志愿者服务中心总计协同入驻中心40多家基金会及其他组织援建资金多达11.76亿元,涉及教育、卫生、基础设施建设、社区能力建设、就业创业培训等方面,建立332家基金会等社会组织数据库,及时将灾区灾后重建项目发送至各社会组织。九寨沟地震之后,截至2017年8月12日晚22时,灾害应急响应阶段共有115家机构登记报备并参与现场服务,与此同时,在外围网络平台报备登记了219家社会组织、志愿服务团队或企业。在这一系列难得的社会实践过程中,从中央到四川地区各级政府机构和工作人员对社会组织的性质、定位和运行特征有了较为深入的合作了解,不仅熟悉甚至颇有感情,为此次政社合作的制度创新积累了重要的实践经验。

第三,汶川地震发生以来四川地区社会长足发展为此次制度创新创造了坚实的社会基础。“5.12”灾后重建使得四川的基础设施、产业发展、民生事业实现整体性跨越 ,尤其是四川省社会组织实现了规模快速扩大和结构进一步优化。自2008年至今,四川本土化社会组织不仅总规模迅速发展,而且社会组织的服务领域进一步扩大,一批行业协会新兴发展,从事教育培训、卫生医疗、劳动就业、社会福利、体育文化、社区服务等方面公共服务的民办非企业单位规模快速增长,非公募基金会从无到有,发展迅速。这些社会层面的软实力使得四川的社会组织能够在芦山、九寨沟地震后第一时间作出比较高效、规模化的响应,为此次社会参与制度创新的局面形成奠定了坚实的社会基础。

实现可持续的灾害应对“中国模式”

回首十年发展,灾害用惨痛的代价打开了一个跨越式发展的“机会窗口”,以社会力量参与为显性增量特征的灾害治理得到了切实的完善,但要在我国应急管理体制改革的新时代实现可持续的中国模式,还有待于治理变革中的政府、资本化竞争的市场及发展中的公民社会相互博弈的互动过程。为此,展望未来,我们还需要在以下主要方面继续探寻。

一是完善法律框架,奠定协同基础。国际上的成功实践证明社会力量参与救灾首先要承认社会力量参与救灾的合法地位。因此,推动社会组织参与应急管理首先应当推动将社会组织参与纳入国家减防灾以及应急管理规划,明确社会组织在灾害应对中的法定职责及功能,将社会组织参与机制化、法制化。通过法律法规促进协调性平台建立适当的功能定位,承担政府和各类社会组织之间的桥梁作用,为各参与组织提供政府方面的信息,同时也将社会组织应对行动进展和需求反馈给政府机构。可在一系列政策基础上,进一步修订《突发事件应对法》、《志愿服务条例》等相关法律条款以及国家总体应急预案、国家自然灾害救助应急预案等,对社会组织和企业在应急管理中的功能定位给予更加明确的表述,并配套发布针对志愿者和捐赠管理的支持性功能文件。

二是做好顶层设计,尽快搭建社会力量参与应急管理的制度体系。我国当前社会力量参与救灾协调平台雏形多是在地方层面建立,在权威影响和工作覆盖面上,广度和深度都无法满足社会需求,因此,建设有效的社会力量参与应急管理协调体系需要完善的顶层设计和系统平台建设。我们在新的制度设计中间,需要“硬”和“软”结合。“硬”的,我们要有一些刚才讲的智能的数据的信息平台。尽快建设社会力量参与应急管理信息平台建设,实现多层次、全方面、广覆盖、统一共享的社会力量参与数据平台,特别是应用大数据技术,实现大数据支撑的决策协调机制,以及实现政府与社会信息共享。“软”的是什么?“软”的是我们要有这样的政策架构和政策体系,在应急管理部职能架构设计中,建议在内部司局设置时,成立相关司局,加强宣传培训教育和社会力量指导等工作。

三是制定协同标准,确保政社协同的标准化、规范化。制定社会力量参与的准入标准、合作标准、协调标准,可以为社会力量开展工作确定工作目标,为社会力量之间的协同、社会力量与政府协同工作的开展打好基础。在协同标准的制定上要本着“政府牵头、社会参与、促进共识、持续学习”的理念,做到公平公正、客观科学,以应急管理部为主要牵头部门,邀请相关领域专家参与协同标准的制定,明确社会力量的准入标准、筛选条件;在运行机制中社会力量与政府合作的领域、合作的力度,不同类型社会力量之间的配合和分工;社会力量参与救灾在灾前减灾防灾、灾时救援安置、灾后规划重建过程中的协调标准。做到标准制定科学合理,权衡多方利益和实际运行可行性,标准运行严丝合缝,能够灵活应用到救灾实践中。

打造韧性的可持续发展社会

我们应当立足中国国情,明确协调参与各方的职责,将协同分工做实做细,并制定相应的激励和监管制度,借鉴国际上2005年推出的联合国人道救援(cluster)集群系统框架的分工系统设计,即根据水、健康、物流、教育、食物安全等不同需求将平台协同的各社会组织按照其专业技能和工作领域划分成不同的专业组群,明确相应的牵头机构以及指导委员会和日常交流机制以便明晰责任、提升能力、加强协同。

最后,在这里共同展望未来,特别重要的一点就是一起构建共同的愿景。如果设想美好的未来,我们一定希望它是韧性的。如果它是一个韧性的未来,也就意味着我们要和灾害风险共生。我难于忘记在汶川地震之后,22个汶川银杏小学的学生被转移安置到西南财经大学,我们在那里给他们上了地震后的第一节课。那是一节音乐课,课上,孩子们脸上泛起了如花的笑容。令人心酸的是,这些学生在地震中与父母失去联系,他们当时不知道父母在哪里,有些孩子其实已经永久失去了他们的亲人。可是,我们该怎么告诉这些孩子,为什么会发生地震?为什么在经济高速发展的今天地震会夺去这些可亲可爱的生命?

如果我们要珍惜这样一个美好未来,我们希望共同打造这样的一个韧性的可持续发展社会。汶川地震后的十年之际,将是我们的一个新的起点,我们希望每一个家庭都有可用的减灾计划,每一个家庭都有靠谱的应急用品;每一个社区都有可参与、可理解的风险地图,每一个社区都有身边的第一响应人队伍。我们更希望像北川这样山川秀美的城市,无论你是工业发达,还是生态友好的发展中地区,都应该有一个面向安全的韧性规划,不仅是计算GDP增长的经济发展规划。

在这里非常感谢各位,也希望在北川,我们再次聚合,难以忘记灾害侵袭中消失的面孔、战斗的场景、携手的共进!我们再次聚合,期待共同起而行之,探寻我们中国美好的韧性未来,谢谢各位!

(本文系张强教授在2018年5月9日举行的“社会力量参与汶川抗震救灾十周年纪念活动”上的发言。)

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